เดชรัต สุขกำเนิด : จากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุสู่ระบบบำนาญแห่งชาติ

ปัจจุบัน เครือข่ายประชาชนเพื่อรัฐสวัสดิการได้เสนอร่างพระราชบัญญัติบำนาญแห่งชาติ โดยการยกระดับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (ซึ่งได้รับอยู่ในช่วง 600-1,000 บาท/คน/เดือน) ให้เป็น “ระบบบำนาญ” แบบ “ถ้วนหน้า” โดยมีอัตราการสนับสนุนไม่น้อยกว่าเส้นความยากจนที่สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เป็นผู้จัดทำขึ้น ซึ่งตัวเลขปัจจุบันที่นำมายกเป็นตุ๊กตาคือ 3,000 บาท/คน/เดือน

บทความนี้จึงพยายามทบทวน (ก) พัฒนาการและคุณูปการของเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในประเทศไทย (ข) ระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของไทยเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนา ซึ่ง ประเด็น (ข) นี้จะช่วยให้เห็นถึงข้อดีและข้อจำกัดของระบบเบี้ยยังชีพของไทยเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน และ (ค) การตอบความห่วงกังวลเกี่ยวกับภาระงบประมาณของระบบบำนาญแห่งชาติที่จะมีในอนาคต เพื่อให้มั่นใจว่า ระบบบำนาญแห่งชาติของไทยจะไม่สร้างภาระเช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นในประเทศพัฒนาแล้วบางประเทศ

พัฒนาการและคุณูปการของเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในประเทศไทย

ในอดีต การได้รับสวัสดิการเบี้ยยังชีพสำหรับผู้สูงอายุของประเทศไทย เป็นไปในลักษณะของการสงเคราะห์ให้กับผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อยหรือยากจน ในช่วงเวลานั้น (พ.ศ. 2551) มีจำนวนผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพประมาณ 1,783,776 คน แต่เมื่อรัฐบาลประกาศสนับสนุนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุสำหรับผู้สูงอายุทุกคน ก็มีผลให้จำนวนผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพเพิ่มขึ้นเป็น 5,458,843 คนในปี พ.ศ. 2552 และเพิ่มเป็น 6,521,749 คนในปี พ.ศ. 2554

แม้ว่า เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจะให้แก่ผู้สูงอายุทุกคน แต่มีผู้สูงอายุจำนวนหนึ่งไม่ได้รับเบี้ยยังชีพดังกล่าว โดยมีสาเหตุเพราะ (ก) ไม่ประสงค์จะขอรับเอง (ข) กำลังอยู่ในระหว่างขึ้นทะเบียน และ (ค) ไม่ทราบข้อมูลจึงไม่ได้ขอรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ

ในปี พ.ศ. 2554 จำนวนผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพคิดเป็นร้อยละ 80.07 ของผู้สูงอายุทั้งหมด โดยในชนบท สัดส่วนผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เท่ากับ 86.65 และในเขตเมืองเท่ากับ 71.14 ของผู้สูงอายุในเขตชนบท และเมืองตามลำดับ และหากพิจารณาจากกลุ่มครัวเรือนยากจน (ตามเส้นความยากจนของสศช.) พบว่า ร้อยละ 89.20 ของกลุ่มครัวเรือนยากจน (ที่มีผู้สูงอายุ) ได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งนับเป็นอัตราที่สูงมาก หรือมีอัตราตกหล่นประมาณร้อยละ 10 เท่านั้น

ในปี พ.ศ. 2560 (ปีล่าสุดที่ สศช. จัดทำรายงานสถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้) จำนวนผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพประมาณ 8.16 ล้านคน โดยกลุ่มครัวเรือนยากจน (ที่มีผู้สูงอายุ) ได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 91.76 ของกลุ่มครัวเรือนยากจน หรือมีอัตราตกหล่นประมาณร้อยละ 8 ส่วนกลุ่มครัวเรือนที่ไม่ยากจน (ที่มีผู้สูงอายุ) ได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงในอัตราร้อยละ 82.19 และหากนับเฉพาะครัวเรือนที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดีที่สุด 10% แรกของประเทศ ครัวเรือนกลุ่มนี้ได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุประมาณร้อยละ 51.41 หรือประมาณครึ่งหนึ่งของครัวเรือนกลุ่มนี้ (นับเฉพาะครัวเรือนที่มีผู้สูงอายุด้วย)

การเปลี่ยนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจากลักษณะสวัสดิการเฉพาะกลุ่ม มาเป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้าได้ช่วยให้สัดส่วนความยากจนในหมู่ผู้สูงอายุลดลงอย่างมาก กล่าวคือ ในปี พ.ศ. 2551 ผู้สูงอายุในประเทศไทยมีฐานะเป็นคนยากจน (ตามเส้นความยากจน) ถึงร้อยละ 27.49 (หรือมากกว่าหนึ่งในสี่) ของผู้สูงอายุทั้งหมด โดยเฉพาะในชนบทสัดส่วนของผู้สูงอายุที่ยากจนสูงถึงร้อยละ 35.24 (หรือมากกว่าหนึ่งในสาม) ในช่วงเวลาเดียวกัน แต่เมื่อเปลี่ยนมาเป็นระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้าแล้ว สัดส่วนความยากจนของผู้สูงอายุทั่วประเทศลดลงจากร้อยละ 27.49 เหลือร้อยละ 16.13 และสัดส่วนความยากจนของผู้สูงอายุในชนบทลดลงจากร้อยละ 35.24  เหลือร้อยละ 20.69

ถ้าพิจารณาในแง่จำนวนคนจน การให้เบี้ยยังชีพสำหรับผู้สูงอายุช่วยลดจำนวนผู้สูงอายุยากจนลงจาก 2.46 ล้านคนในปี พ.ศ. 2551 เหลือ 1.75 ล้านคนในปี พ.ศ. 2554 หรือลดลงไปประมาณ 700,000 คน หรือลดลงไปถึงร้อยละ 29 ภายในเวลาเพียง 3 ปีเท่านั้น

รายงานล่าสุดของ สศช. ในปี พ.ศ. 2560 พบว่า สัดส่วนความยากจนในกลุ่มผู้สูงอายุได้ลดลงจากร้อยละ 16.13 ในปี พ.ศ. 2554 เหลือร้อยละ 8.48 หรือลดลงเกือบครึ่งหนึ่ง แต่ก็ยังสูงกว่าค่าเฉลี่ยของทั้งประเทศที่มีสัดส่วนความยากจนอยู่ที่ร้อยละ 7.21 ของประชากรทั้งหมด

ดังนั้น การเปลี่ยนระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจากระบบเฉพาะกลุ่มมาเป็นระบบถ้วนหน้าจึงมีคุณูปการอย่างมากในการลดภาวะความยากจนของผู้สูงอายุในประเทศไทย

เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในประเทศกำลังพัฒนา

ธนาคารโลกให้ความสำคัญกับการให้เงินสนับสนุนผู้สูงอายุในประเทศต่างๆ โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา จึงได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบการให้เงินสนับสนุนผู้สูงอายุในประเทศกำลังพัฒนาต่างๆ ไว้ในรายงาน Social Safety Net Status 2018

เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน การสนับสนุนเบี้ยยังชีพสำหรับผู้สูงอายุของไทย ถือเป็นการสนับสนุนที่มีความครอบคลุม (coverage) สูงมากคือประมาณร้อยละ 94 ของผู้สูงอายุทั้งหมด ซึ่งสูงกว่าประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ อีกหลายประเทศที่กล่าวถึงในรายงานฉบับเดียวกัน

แต่ปัญหาสำคัญสำหรับการสนับสนุนเบี้ยยังชีพของไทยคือ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุดังกล่าวมีขนาดของความช่วยเหลือที่น้อยมาก กล่าวคือ เงินสนับสนุนเบี้ยยังชีพ 600-1000 บาท/เดือน เทียบเท่ากับร้อยละ 4 ของ GDP เฉลี่ยต่อหัวต่อเดือนของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2554เท่านั้น ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ก็ยังถือว่าน้อยมากเช่นกัน

เมื่อเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของไทยมีจุดเด่นในด้านความครอบคลุม แต่มีจุดด้อยในด้านขนาดของความช่วยเหลือ จึงทำให้ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นมีส่วนที่ดี และส่วนที่ยังไม่ดี

ส่วนที่ดีคือ ความครอบคลุมที่กว้างขวางของเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของไทย ทำให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของไทยมีส่วนช่วยลดจำนวนคนจน (Poverty headcount reduction) .ในกลุ่มครัวเรือนที่จนที่สุด 20% ลงได้ถึงประมาณร้อยละ 10 ขณะเดียวกัน เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุก็มีส่วนช่วยให้ช่องว่างความยากจน (หรือ poverty gap ซึ่งหมายถึง ความแตกต่างระหว่างเส้นความยากจนกับรายได้เฉลี่ยของคนจน) แคบลง ร้อยละ 20 นอกจากนี้ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ยังมีส่วนช่วยให้ความเหลื่อมล้ำของรายได้ของประเทศไทยลดลงอีกร้อยละ 2 ด้วย โดยถือเป็นประเทศที่มีผลในการลดความยกจนเป็นอันดับ 3 รองจากประเทศมอริเชียสและประเทศแอฟริกาใต้

อย่างไรก็ดี ขนาดของความช่วยเหลือของเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่จำกัด ทำให้การช่วยลดช่องว่างความยากจนและการช่วยลดความยากจนยังทำได้จำกัด เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่การสนับสนุนผู้สูงอายุที่มีส่วนลดความยากจนในหมู่ผู้สูงอายุที่มากกว่าไทย คือ มอริเชียส และแอฟริกาใต้ ซึ่งทั้งสองประเทศสามารถลดจำนวนคนจนได้ร้อยละ 20 และ 30 ตามลำดับ และมีส่วนลดความเหลื่อมล้ำในประเทศได้ถึงร้อยละ 10 และ 3 ตามลำดับ ซึ่งทั้งสองประเทศมีขนาดของความช่วยเหลือเทียบเท่ากับ ร้อยละ 14 และ ร้อยละ 23 ของค่าเฉลี่ย GDP ต่อหัวของทั้งสองประเทศ

กล่าวโดยสรุป แม้ว่า ระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของไทยจะมีความโดดเด่นในเรื่อง “ความถ้วนหน้า” แต่ปัญหาสำคัญคือ สัดส่วนของเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุต่อ GDP เฉลี่ยต่อหัวที่อยู่ในระดับที่ต่ำมาก กล่าวคือ อัตราเบี้ยยังชีพสำหรับผู้สูงอายุของไทย (600-1,000 บาท/เดือน) คิดเป็นร้อยละ 2.98 ถึงร้อยละ 4.97 ของรายได้เฉลี่ยต่อหัวของคนไทยเท่านั้น  (GDP ต่อหัวของประเทศไทย ในปี 2562 มีค่าเท่ากับ 20,106 บาท/คน/เดือน)

เพราะฉะนั้น การเพิ่มอัตราเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของไทยจากปัจจุบัน 600-1,000 บาท/เดือน เป็น 3,000 บาท/เดือน  (ซึ่งจะเทียบเท่ากับร้อยละ 15 ของ GDP ต่อหัวของประเทศ) จะเป็นมาตรการที่สำคัญในการลดความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำในประเทศลงได้เพิ่มขึ้นอีกมาก

ภาระบำนาญผู้สูงอายุในอนาคต

อย่างไรก็ดี หลายคนอาจมีความกังวลใจว่า หากจำนวนผู้สูงอายุในประเทศไทยมีมากขึ้นในอนาคต แล้วภาระเบี้ยยังชีพผู้สูงหรือบำนาญแห่งชาติ (ตามที่มีการเสนอให้เพิ่มเป็น 3,000 บาท/เดือน โดยให้เป็นระบบแบบถ้วนหน้าเช่นเดิม) ซึ่ง ความห่วงกังวลนี้สามารถวิเคราะห์และตอบได้โดยใช้ข้อมูลการคาดการณ์ประชากรในอนาคตของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดทำ “รายงานการคาดประมาณประชากรของประเทศไทย พ.ศ. 2553-2583 เมื่อ ปี พ.ศ. 2562 โดยมีข้อมูลเกี่ยวกับจำนวนประชากรผู้สูงอายุในอนาคต (ภาวะการเจริญพันธุ์ปานกลาง) โดยย่อดังนี้ ปี 2563 จำนวนประชากรผู้สูงอายุเท่ากับ 12.04 ล้านคน ปี 2573 จำนวนประชากรผู้สูงอายุเท่ากับ 17.12 ล้านคน และปี 2583 จำนวนประชากรผู้สูงอายุเท่ากับ 20.51 ล้านคน

หากผู้สูงอายุทุกคนในประเทศไทยได้รับบำนาญแห่งชาติในอัตรา 3,000 บาท/คน/เดือน งบประมาณที่จะต้องใช้ (เมื่อคิดเป็นมูลค่าเงินในปัจจุบัน) ในแต่ละปี ดังนี้ ปี 2563 งบประมาณ 433,440 ล้านบาท/ปี ปี 2573 งบประมาณ 616,320 ล้านบาท/ปี และปี 2583 งบประมาณ 738,252 ล้านบาท/ปี

ทั้งนี้ หากพิจารณาจากภาระงบประมาณดังกล่าวจะเห็นว่า ภาระงบประมาณดังกล่าวเพิ่มขึ้นตามจำนวนผู้สูงอายุ แต่การเปรียบเทียบภาระของงบประมาณดังกล่าวจำเป็นต้องเปรียบเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (หรือ GDP) ที่เพิ่มขึ้นทุกปีด้วยเช่นกัน จึงจะเห็นถึงภาระที่แท้จริงของงบประมาณประมาณที่จะมีต่อระบบเศรษฐกิจของไทยในภาพรวม

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้รายงานค่า GDP ในปี พ.ศ. 2562 ไว้เท่ากับ 16.76 ล้านล้านบาท (มูลค่าเงินในปัจจุบัน) ดังนั้น ถ้า GDP ปี 2563 กำหนดให้เท่าเดิมเท่ากับ 16.76 ล้านล้านบาท จากนั้น ให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นในอัตราปีละ 2.5% (ซึ่งเป็นอัตราการเพิ่มขึ้นที่อยู่ในระดับปานกลาง) GDP ใน ปี 2573 จะเท่ากับ 21.457 ล้านล้านบาท/ปี และปี 2583 จะเท่ากับ 27.467 ล้านล้านบาท/ปี

และเมื่อเปรียบเทียบภาระงบประมาณในระบบบำนาญแห่งชาติ (3,000 บาท/คน/เดือน) กับ GDP ของประเทศไทยในอนาคตแล้ว เราจะเห็นได้ว่า ภาระงบประมาณบำนาญเทียบกับ GDP ในแต่ละปี จะเป็นดังนี้  ปี 2563 คิดเป็น 2.59% ของ GDP ปี 2573 คิดเป็น 2.87% ของ GDP และปี 2583 คิดเป็น 2.69% ของ GDP เท่านั้น

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า ภาระงบประมาณของระบบบำนาญแห่งชาติต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ทั้งนี้ เพราะอัตราการเพิ่มของประชากรผู้สูงอายุ และอัตราการเพิ่มของ GDP มีอัตราใกล้เคียงกัน และ ภาระงบประมาณของระบบบำนาญแห่งชาติต่อ GDP จะไม่เกิน 3% โดยเด็ดขาด

ความห่วงกังวลในเรื่องภาระงบประมาณของระบบบำนาญแห่งชาติที่พบในประเทศพัฒนาแล้ว จึงไม่น่าจะเกิดขึ้นในประเทศไทย ภาระงบประมาณในระบบบำนาญของประเทศที่พัฒนาแล้วอยู่ในอัตราที่สูงกว่าประเทศไทยในอนาคตเป็นอย่างมาก เช่น  ในกรณี ฝรั่งเศส ภาระของระบบบำนาญในปี 2558 เท่ากับ 13.9% ของ GDP หรือของญี่ปุ่น ภาระของระบบบำนาญปี 2558 เท่ากับ 9.4% ของ GDP และในภาพรวมของของประเทศพัฒนาแล้ว มีค่าเฉลี่ย ปี 2558 เท่ากับ 8.0% ของ GDP

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ เพราะสัดส่วนของการสนับสนุนระบบบำนาญของไทยอยู่ในระดับต่ำมาก กล่าวคือ การตั้งระบบบำนาญที่ 3,000 บาท/คน/เดือน เทียบเท่ากับร้อยละ 15 ของ GDP ต่อหัวของประเทศไทยเท่านั้น การเพิ่มระบบบำนาญแห่งชาติจาก 600-1,000 บาท จึงมิได้เป็นภาระงบประมาณเช่นที่เกิดขึ้นใน ประเทศที่พัฒนาแล้วบางประเทศ

สรุป

กล่าวโดยสรุป การเปลี่ยนจากระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแบบเฉพาะกลุ่มมาเป็นแบบถ้วนหน้าได้ช่วยลดภาวะความยากจนในครัวเรือนผู้สูงอายุลงได้อย่างมาก แต่เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ขนาดของความช่วยเหลือ (หรืออัตราเบี้ยยังชีพสำหรับผู้สูงอายุ) ของไทยยังมีอัตราต่ำมาก คือ เฉลี่ยประมาณร้อยละ 4 ของ GDP ต่อหัวของประชากรเท่านั้น

ดังนั้น การเพิ่มอัตราบำนาญจะช่วยลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำลงได้มาก ที่สำคัญ การเพิ่มอัตราบำนาญมาเป็น 3,000 บาท/เดือน ไม่ได้ทำให้ภาระงบประมาณในระบบบำนาญของไทยไม่สูงเกินกว่าร้อยละ 3 ของ GDP (ที่อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ 2.5% ในระยะยาว)