|

อุปสรรคของการเป็นรัฐสวัสดิการของประเทศไทยภายใต้ฐานคิดการสงเคราะห์แบบการกุศล ตอนที่ 3

ผู้เขียน  กฤษฎา ธีระโกศลพงศ์

การยกระดับสวัสดิการบนฐานสิทธิและความเสี่ยงของรายได้พื้นฐานถ้วนหน้า

ตั้งแต่โคโรนาไวรัสระบาดทำให้ข้อเสนอว่าด้วยวาระคนเป็นศูนย์กลาง (human-centred agenda) ของ ILO ขับเคลื่อนพร้อมกับงานในอนาคต ซึ่งไม่ใช่การปรับตัวด้านทักษะการทำงานหรือการเรียนรู้ตลอดชีวิตเพียงด้านเดียวและด้านหลัก[1] เพราะปรากฎการณ์สองปีมานี้ทำให้เห็นแล้วว่า พวกเราทุกคนส่วนมาก 99.999% ในสถานะ precariat ดำรงชีวิตอยู่ด้วยความเสี่ยง ความไม่มั่นคง อยู่บนภยันตรายท่ามกลางโลกทุนนิยม เดิมทีข้อเสนอเรื่อง “รายได้พื้นฐานถ้วนหน้า” (universal basic incomes: UBI) ในทศวรรษ 2010 ด้วยเหตุของการเปลี่ยนรูปของอุตสาหกรรม 4.0 ทั้งการนำปัญญาประดิษฐ์และหุ่นยนต์ใช้แทนการจ้างแรงงานในภาคอุตสาหกรรม[2]  ซึ่งแนวโน้มการคาดการณ์เวลานั้นมองว่า การจ้างงานจะยืดหยุ่นมากขึ้นแต่ไม่มีความมั่นคงใด ๆ แล้ว UBI ช่วยรับมือกับความเสี่ยงเหล่านี้ และสร้างโอกาสให้ทุกคนมีเงินคล้ายคลึงกับ pocket money สามารถใช้จ่ายได้โดยไม่ต้องกังวลเงินรายได้จากการทำงาน หรือใช้เงินส่วนนี้หาโอกาสการทำงานอื่นได้ในระหว่างการเปลี่ยนงาน ฝึกหัดงานอื่น หรือพัฒนาทักษะใหม่ ๆ

การกล่าวถึง UBI ในปัจจุบัน เกิดการตีความออกไปต่าง ๆ นานาทั้งแวดวงวิชาการและกลุ่ม/พรรคการเมืองต่าง ๆ แล้วสรุป UBI คืออะไร[3] ก่อนอื่นผู้เขียนปฏิเสธข้อเสนอของ Negative income tax (NIT)เนื่องจากเป็นตัวแบบของรายได้พื้นฐานตามข้อเสนอของ Milton Friedman ซึ่งเป็นนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมใหม่ หากรายได้บุคคลไม่ถึงจำนวนเงินบนเพดานที่กำหนดไว้ จะได้รับเงินส่วนต่างนี้ ซึ่งเป็นการประกันรายได้อย่างหนึ่งที่เน้นเครื่องมือทางการคลังมาสนับสนุนแทนที่การสงเคราะห์/ช่วยเหลือทางสังคมให้มีการคัดกรองผู้ที่ได้รับสิทธิได้มีประสิทธิภาพและตรงกลุ่มเป้าหมายว่า คนเหล่านั้นรายได้ต่อปีไม่ถึงเกณฑ์อย่างแท้จริง แต่ข้อกังวลที่ไม่สนับสนุนเนื่องจากแรงงานนอกระบบในประเทศไทยมีถึง 55.8%[4] ซึ่งเป็นธรรมชาติของงานในเศรษฐกิจของประเทศระดับรายได้ปานกลางและรายได้ต่ำ ขณะเดียวกัน หน่วยงานรัฐขาดการส่งเสริม เสริมแรงจูงใจ และสนับสนุนแรงผลักให้แรงงานในเศรษฐกิจนอกระบบเข้าในระบบ (transitioning from informality to formality)

แต่เราเห็นสถานการณ์เวลานี้ เกิดกระแสโต้กลับของทิศทางนโยบายการทำให้เป็นทางการเกิดการสวนทางกันสู่การทำให้ไม่เป็นทางการ (informalization) คือ ความเสี่ยงและไม่มั่นคงเช่นนี้ทำให้ว่างงานได้ทุกเมื่อ ไม่ได้หมายถึงเฉพาะงานที่มีความสัมพันธ์กับนายจ้างไม่ว่าจะมีข้อตกลงการจ้างงานแบบใดก็ตาม และงานรูปแบบใหม่ที่เป็นการจ้างงานระยะสั้นผ่านแพลตฟอร์ม รวมถึงงานอิสระรูปแบบดั้งเดิม ล้วนแล้วกำลังเผชิญกับสภาวะของ precarization ซึ่ง UBI ก็อาจไม่ได้แก้ถึงรากฐานของปัญหาอย่างแท้จริง แต่ไม่ช่วยป้องกันความเสี่ยงของการขาดรายได้และรับมือหากเกิดการไม่มีงานทำ ซึ่งควรยกระดับเรื่องนี้เป็นชุดสวัสดิการหนึ่งบนฐานสิทธิ เพื่อเปลี่ยนผ่านจากฐานการกุศล/บริจาคทาน ซึ่งการจัดสวัสดิการแบบเดิม ๆ ในรูปแบบการสงเคราะห์/ช่วยเหลือทางสังคมไม่ได้ทำให้คนหลุดพ้นจากความยากจนและความเหลื่อมล้ำ เพื่อดำรงชีวิตได้ด้วยการจัดสรรทรัพยากรอย่างเป็นธรรมมากขึ้น แม้ว่าจะไม่มีทางให้ทุกคนได้เท่ากันก็ตาม ข้อค้นพบจากการจำลองรายได้พื้นฐานที่เมือง Madhya Pradesh ของประเทศอินเดียในโครงการศึกษาของ SEWA (Self-Employed Women’s Association) นำร่องในกลางทศวรรษ 2010 พบว่า เงินส่วนนี้ไม่ได้ใช้จ่ายกับสิ่งฟุ่มเฟือยหรือสูญเปล่าใด ๆ แต่กลับส่งเสริมให้คนเข้าถึงระบบสาธารณสุขได้มากขึ้น แก้ปัญหาด้านโภชนาการของเด็กและการย้ายถิ่นของคนวัยทำงาน[5] แต่หากสังเกตให้ดีจะพบว่า การทำให้คนเข้าถึงโอกาสมากขึ้นก็จริง เช่น การเพิ่มโอกาสทางการศึกษาของเด็กและเยาวชนในวัยเรียน แต่การให้รายได้พื้นฐานไม่ได้สนใจต้นทุนแฝงของการเดินทางไปโรงเรียน ที่ต้องแบกรับกันเองภายในครัวเรือน ซึ่งอาจใช้เงินมากกว่าที่รับรายได้พื้นฐานส่วนนี้ก็เป็นได้ นี่จึงเป็นอีกเรื่องถ้าต้องกล่าวถึงกรณีของเงินโอนแบบมีหรือไม่มีเงื่อนไข (conditional or unconditional cash transfers) สำหรับคนในวัยเรียน เพื่อป้องกันไม่ให้หลุดจากระบบการศึกษากลางคันและให้เวลาเสริมสร้างพัฒนาตนเองได้มากขึ้น แม้ว่ากรณีของประเทศไทยมีสถิติของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) พบว่า นักเรียนทั้งหมดประมาณ 9 ล้านคน แล้วข้อมูลเดือนสิงหาคม ค.ศ. 2021 (พ.ศ. 2564) มีหลุดจากระบบการศึกษา 43,060 คน คิดเป็น 14.6% จะเกิดขึ้นช่วงรอยต่อของการศึกษาต่อในระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษาปีที่ 1 และมัธยมศึกษาปีที่ 4[6] แต่หากยกระดับระบบสวัสดิการสังคมให้ครอบคลุม ทั่วถึง และถ้วนหน้าจะป้องกันเรื่องนี้ได้

ทั้งนี้ ผู้เขียนไม่ต้องการให้สับสนเวลากล่าวถึง UBI กับกรณีของการให้เงินโอน ข้อเสนอที่พบเห็นหลายครั้งทั้งหน้าที่ของหน่วยงานรัฐและองค์การระหว่างประเทศในสหประชาชาติ กลับกล่าวถึงรายได้พื้นฐาน (basic incomes) สลับไปมากับการให้เงินโอน (cash transfers) เช่นกรณีของ UNDP เคยเสนอรายได้พื้นฐานชั่วคราว (temporary basic income) กำหนดระยะเวลาให้เงินช่วยเหลือเพราะผลกระทบของโคโรนาไวรัส แล้วประเด็นที่เกิดขึ้นตามมาคือมีความแตกต่างอย่างไรกับการให้เงินโอนอย่างที่รัฐบาลหลายประเทศให้แบบระยะสั้น เรื่องนี้จำเป็นต้องคลี่คลายให้ชัดเจน[7] ไม่เช่นนั้น UBI จะเป็นข้อเสนอเรียกคะแนนเสียงทางการเมืองของพรรคการเมืองฝ่ายขวา ซึ่งอันที่จริงแล้วฐานคิดของ UBI และเงินโอนเป็นคนละเรื่อง พบว่า งานวิจัยหลายชิ้นที่ศึกษาในภาคพื้นแอฟริกาและลาตินอเมริกามักตีความเช่นนั้น เราจึงไม่ควรเสนอว่ารายได้พื้นฐานจะลดความยากจนลงได้จริง แต่ต้องการให้มีสวัสดิการนี้เพื่อสร้างสังคมที่มีความเป็นธรรม[8] ด้วยเหตุที่ UBI จะนำไปสู่การจัดสรรและถ่ายโอนอำนาจทางการเมืองและกลุ่มทุนต่าง ๆ ซึ่งไม่สามารถหลีกเลี่ยงที่จะไม่แตะต้องถึงโครงสร้างทางภาษี การลงทุนของภาคธุรกิจ และนโยบายประชานิยมของพรรคการเมืองฝ่ายขวา เช่น การมี UBI ก็จะเกิดตั้งคำถามถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐตามมาอีกหลายด้าน

หากพิจารณาการให้เงินโอนพบว่า มีพัฒนาการมาจากการสงเคราะห์/ช่วยเหลือทางสังคมบนฐานการกุศลและความต้องการพื้นฐาน เพราะมองว่าเป็นเรื่องมนุษยธรรม ซึ่งไม่ได้สนใจเรื่องสิทธิมนุษยชนและความเสี่ยงเป็นจุดตั้งต้นหลัก เพื่อยืนยันว่า UBI คือสิทธิพื้นฐานของพลเมือง แล้วเวลาที่กล่าวถึง UBI อยากให้ตั้งต้นจากสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในทศวรรษ 2010 การเชื่อมโยงกลับที่ข้อเสนอของ Thomas Paine ก็เป็นการลดน้ำหนักของข้อเสนอเรื่องของ UBI ในปัจจุบัน นอกจากนี้การนำเสนอเรื่อง UBI ต้องตั้งข้อสังเกตต่อว่าจริงแล้ว UBI จะครอบคลุมเฉพาะพลเมืองประเทศนั้น หรือนับรวมถึงประชากรย้ายถิ่นถาวรและชั่วคราวหรือไม่ รวมถึงประชากรย้ายถิ่นแบบไม่มีเอกสารทางการด้วยหรือไม่ เพราะกรณีของการย้ายถิ่นที่มีเอกสารทางการรับรองถือว่าเป็นการทำงานที่จดทะเบียนและจ่ายค่าเข้าเมืองต่าง ๆ ไว้แล้ว จริงแล้วควรได้รับการปฏิบัติที่เหมือนกับพลเมืองประเทศนั้น แต่ทางปฏิบัติ ยังมีเงื่อนไขกำหนดลักษณะของงานและรายการสิทธิประโยชน์ของการประกันสังคมที่แตกต่างกัน ซึ่งถือเป็นอีกระนาบของความท้าทายเวลากล่าวถึง UBI

อีกสิ่งหนึ่งที่ควรตั้งข้อสังเกตต่อ UBI ว่าเหตุใดพรรคการเมืองหลายฝ่ายถึงหันมาสนใจนโยบายนี้ แล้วความเข้าใจแต่ละพรรคเหมือนกันหรือไม่ หากพิจารณาจากพรรคประชาธิปัตย์เคยมีนโยบายการประกันรายได้คือ “ประกันรายได้แรงงาน เป้าหมายค่าแรงของคนไทย ต้องไม่ต่ำกว่า 120,000 บาท/ปี รัฐจ่ายส่วนต่าง ลดภาระผู้ประกอบการ[9] ซึ่งคล้ายคลึงกับ Negative income tax แต่จะไม่เป็นประโยชน์เพราะส่วนมากอยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบมากกว่าครึ่งหนึ่งของประชากรไทย เป็นมาตรการที่กำหนดขึ้นมาตอบสนองชนชั้นกลางเมืองที่มีการจ้างงานทางการ คือ การมีสัญญาจ้างแรงงาน แต่การเสนอให้มี UBI คือ การโอบอุ้มประชากรไทยทั้งหมดให้อยู่บนตาข่ายความปลอดภัย ที่รับรองให้ใช้ชีวิตได้ท่ามกลางความเสี่ยงและไม่มั่นคงในสถานการณ์ของงานในอนาคตที่ไม่มีความแน่นอนใด ๆ เพราะมีคนไม่น้อยที่ถูกเลิกจ้างในช่วงโคโรนาไวรัสระบาดแล้วกลับเข้าสู่การจ้างงานทางการหรือในระบบไม่ได้มาแล้วเกือบสองปี ซึ่งเป็นกรณีศึกษาที่ผู้เขียนติตตามมาจนกระทั่งปัจจุบัน จากการเป็นพ่อครัวในโรงแรมแล้วเปลี่ยนผ่านมาสู่อาชีพไรเดอร์ส่งอาหารผ่านแอปพลิเคชัน แล้วสลับไปทำงานส่งพัสดุให้กับบริษัทแห่งหนึ่ง นี่คือตัวอย่างการทำให้ไม่เป็นทางการ (informalization) แล้วตกอยู่ภายใต้การทำงานเสี่ยง (precarious work)

ขณะที่บทบาทของขบวนการแรงงานก็จะถดถอยและอำนาจลง ซึ่งเป็นเหตุให้อภิสิทธิ์ชนไม่ว่าจะมีบทบาททางการเมืองหรือธุรกิจ หรือผู้เล่นที่อยู่นอกกฎหมายก็ตาม ถึงเวลาคนเหล่านี้จะไม่ปฏิเสธ UBI เพราะจะปรับสมดุลให้ความขัดแย้งทางการเมือง โดยเฉพาะการรวมศูนย์และผูกขาดทรัพยากรส่วนรวม และควบรวมกิจการธุรกิจต่าง ๆ ไม่เกิดผลกระทบมากนัก เพราะแต่ละคนเมื่อได้รับ UBI เป็นเงินให้เปล่า ไม่มีข้อผูกมัดใด ๆ เพียงแค่มีสถานะเป็นพลเมืองของประเทศ ก็มุ่งสนใจเรื่องของตนเองมากกว่าการมองถึงปัญหาสาธารณะ คือ การนำเงินส่วนนี้ไปจัดการชีวิตประจำวันของตนเอง ซึ่งเป็นการครอบงำวิธีคิดของเศรษฐศาสตร์เชิงพฤติกรรม แล้วไม่เห็นการรุกล้ำของอภิสิทธิ์ชนในทรัพย์สินส่วนรวม และรัฐบาลที่บริหารประเทศแล้วมองเรื่องนี้เป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณทางการคลัง จึงเป็นไปได้ว่า การให้เงินส่วนนี้แล้วจะลดค่าใช้จ่ายทางด้านสังคมในมิติของสวัสดิการอื่น ๆ ลง เช่น การศึกษา การรักษาพยาบาล การขนส่งมวลชนสาธารณะ อาจมีค่าใช้จ่ายสูงขึ้นหรือบางรายการที่ไม่เสียค่าใช้จ่ายก็อาจต้องจ่ายบางส่วน เป็นต้น

บทส่งท้าย

การกล่าวถึงรัฐสวัสดิการในประเทศไทย มีบทบาทของขบวนการแรงงานค่อนข้างน้อย ตลอดที่ผ่านมาเกิดการกำกับและควบคุมโดยเหล่าอภิสิทธิ์ แล้วช่วงทศวรรษ 1950 มีการพัฒนาระบบประกันสังคมและกฎหมายแรงงานก็จริง แต่เป็นความริเริ่มของอภิสิทธิ์บางคนแล้วยังขัดแย้งกับอำนาจทางการเมืองบางกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มที่มีส่วนได้เสียในธุรกิจประกันภัย แล้วการก่อรูปรัฐสวัสดิการของประเทศไทยมีข้อจำกัดและเป็นไปได้ยาก เนื่องจากวิธีคิดของอภิสิทธิ์ชนเจ้าขุนมูลนายที่ส่งต่อมาตั้งแต่ทศวรรษ 1920 มองสภาพสังคมที่เป็นความยากจน ซึ่งการสงเคราะห์/การช่วยเหลือทางสังคมบนฐานการกุศล/บริจาคทาน (charity-based approach) จะเป็นแนวทางสำหรับการหลุดพ้น แล้วมองว่าการช่วยเหลือเป็นความเกื้อกูลของมนุษยธรรม แต่รากฐานเรื่องนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมของประเทศไทย ไม่มองสภาพปัญหานี้บนฐานสิทธิมนุษยชน (rights-based approach) เราจึงสังเกตเห็นได้ว่า สวัสดิการสังคมในปัจจุบันก็ยังลดทอนศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ แล้วมองว่าคนจนคือ กลุ่มอนาถาสงเคราะห์ที่ต้องแจกจ่ายเงินเล็กน้อยเพื่อยังชีพของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เป็นสวัสดิการที่ไม่มีความไว้เนื้อเชื่อใจตั้งหลัก กำหนดเกณฑ์ทั้งรายได้และทรัพย์สิน ถ้าไม่ยากจนจริงจะไม่ได้รับสิทธิ มิหนำซ้ำครั้นที่โคโรนาไวรัสระบาดก็ยิ่งตอกย้ำซ้ำเติมของการระบาดระลอกแรก คือ จะได้รับเงินช่วยเหลือเพื่อรับมือกับภาวะฉับพลันต้องเป็นอาชีพที่ได้รับผลกระทบในโครงการเราไม่ทิ้งกัน แล้วระลอกล่าสุดยังใช้เกณฑ์การคัดกรอง (means test) ของการเป็นผู้ประกันตนของประกันสังคม แต่ใช้งบประมาณทางการคลังมาจ่ายให้ตามรูปแบบของการช่วยเหลือทางสังคม ซึ่งเป็นแนวทางปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกับฐานการคุ้มครองทางสังคม (social protection floors) แสดงถึงวาระทางการเมืองที่ซ่อนเร้นสำคัญกว่าหลักทางวิชาการและข้อเสนอที่จัดทำขึ้นโดยองค์การระหว่างประเทศของสหประชาชาติด้วยซ้ำ


[1] International Labour Office. (2019). Work for a brighter future. Global Commission of the Future of Work. Retrieved from https://bit.ly/3nGq0T6

[2] Standing, G. (2018). Taskers in the precariat: Confronting an emerging dystopia. E. Paus (ed.), Confronting dystopia: The new technological revolution and the future of work (pp. 115-133). New York: Cornell University Press.

[3] ช่วงทศวรรษที่ผ่านมามีงานหลายชิ้นที่เสนอเรื่อง UBI ไว้น่าสนใจ เช่น (1) Standing, G. (2017). Basic Income: And how we can make it happen. Pelican Books. (2) Standing, G. (2020). Battling eight giants: Basic income now. I.B. Tauris. (3) Van Parijs, P. & Vanderborght, Y. (2017). Basic income: A radical proposal for a free society and a sane economy. Harvard University Press. (4) Yang, A. (2019). The war on normal people: The truth about America’s disappearing jobs and why universal basic income is our future. Hachette Books. (5) O’ Brien, P. (2017). Universal basic income: pennies from heaven. THP Ireland. นอกจากนี้ผู้เขียนเคยเขียนบทความเรื่องนี้ชื่อ การคุ้มครองทางสังคมถ้วนหน้า: แนวทางบนพื้นฐานสิทธิสู่การสนบัสนุนรายได้พื้นฐาน, วารสารสังคมศาสตร์ คณะ รัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ,50(1),103-138.

[4] Federation of Informal Workers of Thailand, HomeNet Thailand, and the Foundation for Labour and Employment Protection. (2021). COVID-19 crisis and the informal economy: Informal workers in Bangkok, Thailand. Retrieved from https://bit.ly/3j60BQb

[5] SEWA. (2014). A little more, how much it is ….: Piloting basic income transfers in Madhya Predesh, India. Retrieved from https://bit.ly/30OU5aj

[6] กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา. (25 กันยายน 2564). ยากจน ลำบาก หลุดจากระบบการศึกษา. เข้าถึงจาก https://www.eef.or.th/infographic-06-09-21/?fbclid=IwAR0CukSXtPLJnfQ6yR8bHe3IK_w2ibLVFBfScf-eWCTyVN4h_cF5J3a5R8Y

[7] Molina, G. G. & Ortiz-Juarez, E. (2020). Temporary Basic Income (TBI). United NationsDevelopment Programme. Retrieved from https://www.undp.org/publications/temporary-basic-income-tbi

[8] Barrientos, A. (2018). Universal Basic Income and Poverty Reduction. Retrieved from http://blog.gdi.manchester.ac.uk/universal-basic-income-poverty-reduction/

[9] Democrat Party, Thailand พรรคประชาธิปัตย์ (21 ธันวาคม 2018) เข้าถึงจาก https://www.facebook.com/DemocratPartyTH/posts/10155717151861791

Similar Posts

Leave a Reply

Your email address will not be published.